Η Νοτιοανατολική Ασία αμήχανη παρακολουθεί την κόντρα ΗΠΑ – Κίνας

Καθώς ο στρατηγικός ανταγωνισμός μεταξύ του Πεκίνου και της Ουάσιγκτον συνεχίζει να τροφοδοτεί γεωπολιτικές αβεβαιότητες – με τη Νότια Κινεζική Θάλασσα, την Κορέανική Χερσόνησο και το Στενό της Ταϊβάν να φιγουράρει μεταξύ των πιθανών σημείων έντασης – η Νοτιοανατολική Ασία παραμένει ανεπαρκώς προετοιμασμένη να αντιμετωπίσει μια μεγάλη περιφερειακή έκτακτη ανάγκη στην Ασία-Ειρηνικό, όπως μια σύγκρουση μεγάλων δυνάμεων που θα εμπλέξει την Κίνα και τις Ηνωμένες Πολιτείες. Μια σύγκρουση στο Στενό της Ταϊβάν, για παράδειγμα, θα έφερνε στο προσκήνιο την τύχη των σχεδόν 800.000 πολιτών της Νοτιοανατολικής Ασίας που ζουν στην Ταϊβάν (πάνω από το 90% όλων των ξένων που κατοικούν εκεί).

Οι συμβατικές δυνατότητες και η επιχειρησιακή ετοιμότητα πολλών στρατιωτικών δυνάμεων της Νοτιοανατολικής Ασίας για την αποτροπή και την αντιμετώπιση μιας τέτοιας σύγκρουσης παραμένουν μειωμένες: οι δυνατότητές τους στοχεύουν περισσότερο σε εσωτερικές και μη παραδοσιακές απειλές ασφαλείας. Διπλωματικά, εν τω μεταξύ, πολλές χώρες της Νοτιοανατολικής Ασίας έχουν εστιάσει στην ενίσχυση των οικονομικών και ασφαλιστικών δεσμών και με την Κίνα και με τις ΗΠΑ – κάτι που δυσκολεύει τον σχεδιασμό για μια περιφερειακή κρίση που εμπλέκει και τις δύο χώρες χωρίς να διακυβεύεται η σχέση με τη μία από αυτές.

Αυτό αφήνει τον Σύνδεσμο Χωρών της Νοτιοανατολικής Ασίας (ASEAN), σχεδόν εξ ορισμού, ως ένα από τα κύρια διπλωματικά εργαλεία για την αντιμετώπιση μιας μεγάλης περιφερειακής έκτακτης ανάγκης. Το ερώτημα είναι αν οι διαδικασίες και τα εργαλεία που έχει χρησιμοποιήσει το ASEAN για την αντιμετώπιση συγκρούσεων και εντάσεων – πολλά από τα οποία θεσμοθετήθηκαν τις τελευταίες δύο δεκαετίες – μεταξύ των μελών του είναι κατάλληλα για μια κρίση που εμπλέκει χώρες εκτός της περιοχής.

Η λεγόμενη “Μέθοδος ASEAN” για την πρόληψη συγκρούσεων και την αντιμετώπιση κρίσεων μεταξύ των μελών της βασίζεται στις αρχές της διαβούλευσης, της συναίνεσης, του σεβασμού της εθνικής κυριαρχίας και της μη επέμβασης, και της ειρηνικής επίλυσης των διαφορών. Στην πράξη, αυτή η προσέγγιση στηρίζεται σε ανεπίσημες και ad hoc διπλωματικές επαφές, που ενίοτε καθοδηγούνται από κύρια μέλη του ASEAN, και συχνά αποκλείει την ανάπτυξη δεσμευτικών μηχανισμών ή τυπικών θεσμών ικανούς να επιβάλουν συλλογικές αποφάσεις.

Η επιτυχία της ομάδας έχει συχνά εξαρτηθεί από την πρωτοβουλία μεμονωμένων διπλωματών και την ισχύ των προσωπικών τους σχέσεων, με την υποστήριξη των αντίστοιχων πολιτικών ηγετών. Κατά τις συγκρούσεις μεταξύ της Καμπότζης και της Ταϊλάνδης για τον Ναό Πραχ Βιχάρ το 2008, για παράδειγμα, η Ινδονησία έστειλε τον τότε υπουργό Εξωτερικών Μάρτι Ναταλεγκάουα για μεσολάβηση μεταξύ των δύο χωρών. Η παρέμβαση του Ναταλεγκάουα πιστώνεται συχνά με την αποφυγή περαιτέρω κλιμάκωσης στο απόγειο της κρίσης.

Παρά τη συχνή εξάρτηση από τέτοιες μεμονωμένες διπλωματικές φιγούρες κατά τις κρίσεις μεταξύ μελών του ASEAN, οι γραφειοκράτες της οργάνωσης έχουν επίσης εδραιώσει τις συνήθειες του διαλόγου και της συνεργασίας εδώ και δεκαετίες· τα τελευταία χρόνια πραγματοποιούνται πάνω από 1.300 συναντήσεις ετησίως σε όλα τα επίπεδα της οργάνωσης. Αυτό που είναι λιγότερο σαφές, ωστόσο, είναι αν το δίκτυο προσωπικών δεσμών μεταξύ των πολιτικών σχεδιαστών του ASEAN, ή η πρακτική της τακτικής συμμετοχής από μόνη της, θα μπορούσε να αποτρέψει ή να διαχειριστεί μια κρίση που εμπλέκει μεγάλες δυνάμεις όπως οι ΗΠΑ και η Κίνα.

Μέχρι στιγμής, οι μηχανισμοί υπό την αιγίδα του ASEAN δεν έχουν στην πραγματικότητα αποτρέψει κρίσεις σε περιοχές όπου εμπλέκεται μη μέλος. Ένα χαρακτηριστικό παράδειγμα είναι οι συνομιλίες ASEAN-Κίνας για τη διαμόρφωση Κώδικα Δεοντολογίας στη Νότια Κινεζική Θάλασσα, όπου οι διαπραγματεύσεις γίνονται εδώ και δύο δεκαετίες χωρίς ορατό τέλος ή σαφές σχέδιο για ένα τελικό αποτέλεσμα ικανοποιητικό για όλους. Ενώ οι συνομιλίες μείωσαν τις εντάσεις μεταξύ των διεκδικητών στις αρχές της δεκαετίας του 2000, η αρχική λογική ότι θα ήταν μηχανισμοί δόμησης εμπιστοσύνης έχει εξαφανιστεί και η κατάσταση συνεχίζει να επιδεινώνεται για διεκδικητές όπως οι Φιλιππίνες.

Το ASEAN έχει θεσμοθετήσει τις διπλωματικές διαδικασίες και τους μηχανισμούς του από τη δεκαετία του 1990 – μια διαδικασία που επιταχύνθηκε και κωδικοποιήθηκε μετά την έναρξη ισχύος του Χάρτη του ASEAN το 2008. Αυτή η εξέλιξη πιθανώς αντανακλά την επιθυμία να μειωθεί η εξάρτηση από την ανεπίσημη δράση και να περιοριστεί η έκθεση στις ιδιοσυγκρασίες μεγάλων διπλωματικών φιγούρων. Η θεσμοποίηση είναι επίσης κρίσιμη για τη συνεργασία με συνεργάτες εκτός περιοχής, καθώς δεν αποτελούν μέρος του βαθύτατα διαπλεκόμενου δικτύου διπλωματικών διαδικασιών του ASEAN.

Ένα περιφερειακό σύστημα αντιμετώπισης κρίσεων, που θα καλύπτει τόσο μέλη όσο και μη μέλη του ASEAN, θα πρέπει επομένως να αναπτυχθεί βασιζόμενο στα θεμέλια των τυπικών μηχανισμών και διαδικασιών της ομάδας. Τα θεμελιώδη έγγραφα της Συνόδου Ανατολικής Ασίας (EAS), του Περιφερειακού Φόρουμ του ASEAN (ARF) και της Συνόδου Υπουργών Άμυνας του ASEAN Plus (ADMM Plus) αναφέρονται όλα στις έννοιες της πρόληψης συγκρούσεων και της αντιμετώπισης κρίσεων. Αυτές οι πλατφόρμες ενώνουν κύριους φορείς – όπως την Αυστραλία, την Κίνα, την Ιαπωνία, τις δύο Κορέες, τη Ρωσία και τις ΗΠΑ – και θα μπορούσαν δυνητικά να διαδραματίσουν ρόλο στην πρόληψη ή αντιμετώπιση μιας περιφερειακής κρίσης που εμπλέκει μη μέλη του ASEAN.

Ωστόσο, γενικά, οι προσπάθειες του ASEAN να επεκτείνει το πεδίο εφαρμογής του πέρα από τα μέλη του και να θεσμοποιήσει ένα ευρύτερο περιφερειακό πλαίσιο, στοχεύουν στην τυποποίηση διαδικασιών που ουσιαστικά παραμένουν ανεπίσημες. Το EAS, το ARF και το ADMM Plus, για παράδειγμα, εξακολουθούν να λειτουργούν με βάση την αρχή της υιοθέτησης μιας απόφασης μέσω συναίνεσης του ASEAN. Ως εκ τούτου, δεν υπάρχει σαφής τρόπος να εκδίδουν δεσμευτικές αποφάσεις, να σπάνε αδιέξοδα ή να εξασφαλίζουν διορθωτικές ενέργειες για επικίνδυνες πράξεις σε μια σύγκρουση ή κρίση. Επίσης, δεν είναι σαφές εάν αυτές οι πλατφόρμες θα μπορούσαν να συγκληθούν γρήγορα σε μια κατάσταση έκτακτης ανάγκης που προκύπτει εκτός του άκαμπτου προγράμματός τους.

Δημιουργική παράκαμψη Το ASEAN έχει κατά περιπτώσεις προσαρμοστεί σε νέες συνθήκες και προκλήσεις. Η πρόσφατη διαχείριση της κρίσης στην Μιανμάρ μετά το πραξικόπημα είναι ένα χαρακτηριστικό παράδειγμα. Η Τζακάρτα πήρε την πρωτοβουλία να ζητήσει και να φιλοξενήσει μια σύνοδο ηγετών του ASEAN το 2021, όταν το Μπρουνέι, που διετέλεσε πρόεδρος του ASEAN εκείνη τη χρονιά, θεωρήθηκε ότι δεν αντέδρασε αρκετά γρήγορα. Η συνάντηση οδήγησε στην “Συμφωνία των Πέντε Σημείων”, η οποία παραμένει το πλαίσιο του ASEAN για την αντιμετώπιση του ζητήματος της Μιανμάρ μέχρι σήμερα.

Κατά την προεδρία της Ινδονησίας το 2023, το ASEAN υιοθέτησε τους “Νέους Κανόνες Διαδικασίας για την Υποστήριξη της Λήψης Αποφάσεων στη Σύνοδο Κορυφής του ASEAN”. Αυτός ο μηχανισμός προσφέρει έναν εναλλακτικό τρόπο να ανυψωθεί ένα επείγον ζήτημα σε σύνοδο ηγετών, εάν ο πρόεδρος δεν είναι πρόθυμος ή σε θέση να το κάνει, θεσμοθετώντας ουσιαστικά τη μέθοδο που χρησιμοποίησε η Ινδονησία το 2021 για τη σύγκληση μιας σύνοδου ηγετών σχετικά με την Μιανμάρ.

Ο μηχανισμός φαίνεται να αντιμετωπίζει ένα κρίσιμο ζήτημα εντός του ASEAN: πώς να ξεπεραστεί τυπικά μια κατάσταση όπου η αυστηρή συναίνεση είναι δύσκολο να επιτευχθεί εν μέσω έκτακτης ανάγκης. Η βασική αρχή θα μπορούσε δυνητικά να εφαρμοστεί και σε μηχανισμούς που αφορούν τους Διαλογικούς Συνεργάτες του ASEAN. Για παράδειγμα, το EAS διοργανώνει περιοδικές συναντήσεις της Επιτροπής Μόνιμων Αντιπροσώπων στο ASEAN και των πρεσβευτών των μη μελών που συμμετέχουν στο EAS, γνωστής ως “Ομάδα EAS”.

Σε περίπτωση επικείμενης έκτακτης ανάγκης, το ASEAN θα ωφελούνταν αν η “Ομάδα EAS” είχε τη δυνατότητα να ανεβάσει ένα ζήτημα σε σύνοδο υπουργών Εξωτερικών ή ακόμη και σε υψηλότερο επίπεδο. Αυτό θα μπορούσε να κάνει το EAS πιο ικανό να αντιμετωπίσει μια κρίση πριν εξελιχθεί σε πλήρη σύγκρουση. Επιπλέον, η ίδια η “Ομάδα EAS” θα μπορούσε να ωφεληθεί από έναν ισχυρότερο γραμματεία, με εντολή να παρακολουθεί δείκτες σύγκρουσης ή ίσως να εφαρμόσει ένα σύστημα προειδοποίησης.

Η ανάπτυξη τέτοιων μηχανισμών δεν θα απαιτούσε μια ριζική αναδιάρθρωση των θεμελιωδών αρχών του ASEAN. Αντίθετα, θα βασίζονταν σε υπάρχοντα δομικά στοιχεία για να ενισχύσουν την αρχιτεκτονική πρόληψης συγκρούσεων και αντιμετώπισης κρίσεων της οργάνωσης. Αν οι ηγέτες της Νοτιοανατολικής Ασίας δεν θέλουν πλέον να παγιδεύονται στον ρόλο των στρατηγικών παρατηρητών ενώ οι γεωπολιτικές εντάσεις κλιμακώνονται, πρέπει να εξετάσουν σοβαρά τρόπους με τους οποίους το ASEAN μπορεί να γίνει ικανό να αντιμετωπίσει μια περιφερειακή έκτακτη ανάγκη που μπορεί να έρθει νωρίτερα από όσο νομίζουν.

Επιμέλεια – Απόδοση: Νικόλας Σαπουντζόγλου